探索医调“广东模式”力促和谐医患关系建设

【摘要】：医调“广东模式”，强调“保、调、赔、防、管、法”联合应用。实践证明，这是一套更适合、更有效解决医患纠纷的一体化医疗风险分担机制。医调“广东模式”的探索者——广东医调委正式运作五年多来，始终以医疗领域法治社会建设的根本目标——建设和谐医患关系为宗旨，开创了社会组织运用市场机制解决社会问题的新局面，并深刻体会到，搞好医疗领域法治社会建设，要求医调工作弘扬社会主义“核心价值观”，贯彻法治社会建设精神，处理好与法治政府建设、法治经济建设的关系。为此，期待相关法律领域立法层面更为清晰的划分、界定，期待执法和司法层面的依法办事，期待社会大众和医疗机构提高法治意识，也期待政府和社会的必要支持。
【关键词】：法治社会建设；医疗纠纷；医调“广东模式”；广东医调委；和谐医患关系
                        
 一、序言
改革开放以来，我国在法治政府建设、法治经济建设、法治文化建设等方面都取得了突出成绩，但“在法治社会建设方面却相对滞后，主要表现有：法治社会组织发展缓慢，法治社会组织的基本框架尚未形成，法治社会组织的功能远未得到发挥，各种社会犯罪现象和民间社会纠纷不断等等。”[1]
在这样的背景下，广东和谐医患纠纷人民调解委员会（以下简称“广东医调委”）在南粤广袤的大地上诞生了。在五年多的正式运作中，广东医调委始终以医疗领域法治社会建设的根本目标——建设和谐医患关系为宗旨，着力打造一体化医疗风险分担机制，力促广东和谐医患关系建设，逐步探索出一套医调 “广东模式”，并逐渐获得了社会认可。
2016年12月13日，由中央政法委机关报《法制日报》等媒体主办的“全国创新社会治理交流会”上，广东医调委获得“2016全国创新社会治理先进机构”荣誉称号。这是从入围的243个城市评选出的51个优秀城市（机构）中，唯一获此殊荣的非政府机构，也是唯一的医患纠纷人民调解委员会。
2017年5月8日，中共广东省委机关报《南方日报》再以整版的篇幅宣传和报道广东医调委，详见本期“媒体聚焦”。
回顾五年多的医调实践，广东医调委顺应了我国经济与社会发展的要求，积极参与法治社会建设，得到了中央和地方许多相关部门、机构的支持，在建设和谐医患关系方面取得了突出成绩，在前进的道路上也遇到了一些困难和问题。现将广东医调委参与法治社会建设的实践、体会和期待报告如下。
二、广东医调委参与法治社会建设的成果
广东医调委，于2010年10月9日经广东省司法厅批准设立，并于2011年6月正式运作，受理第一起医疗纠纷调解案件，是行业性、专业性医患纠纷人民调解组织，是省内唯一的独立于政府和医疗机构的第三方医调组织。目前，广东医调委已在全省建立了42个分支机构，已形成了覆盖全省绝大部分地区的医患纠纷调解网络，拥有一支近200人的热心医患纠纷人民调解事业，懂法律、医学和其他相关专业知识的专职人民调解员队伍，并且依托广东省医学会和广东省律师协会，建立了由1300多名专家组成的庞大专家库，其成员是具有髙级职称的医学专家、法学教授或者资深律师。
截止至2016年底，广东医调委共接报医患纠纷案件9296件；应急现场处理“医闹”案件1256件,经劝导近98%的纠纷进入调解或者其他法律程序；受理并调解结案8166件，其中调解成功7004件、调解成功率85.77%（如含转诉讼案件，则调解成功率达87.41%），累计为患方争取合法赔偿或者补偿金额约3.074亿元。详见图表1。
 图表1  2012-2016年患方诉求金额与调赔金额（人民币：万元）

 
从时间分布看，2011年下半年、2012、2013、2014、2015、2016年分别受理医患纠纷调解案件273、982、1780、2488、2185、2075件，除个别年份，总体上呈连年增长且增幅明显的特征。2016年，这些案件全省分布情况，广州26.8%，佛山12.38%，惠州12.86%，肇庆4.96%，清远9.20%，河源5.63%，茂名3.71%，汕头3.08%，湛江4.43%，阳江5.39%，云浮5.97%，汕尾2.21%，深圳2.98%，珠海0.14%，韶关0.09%。详见图表2。这“反映了广东医调委服务涵盖区域范围在不断扩大，一种新型模式的医患纠纷人民调解正不断惠及更多的群众。”[2]
      图表2  2016年广东医调委调解案件全省分布情况


 
特别值得一提的是，经过多年努力，广东医调事业已经逐步深入人心，获得社会认同。其突出表现者，就是“医闹”案件明显减少。2011年下半年、2012、2013、2014、2015、2016年，广东医调委现场应急处置“医闹”案件分别为52、256、264、240、256、129。比2015年的256起，2016年减少了几乎一半。同比全国“涉医违法案件4037件，比2015年下降14.1%”[3] 这一事实，不仅“体现了调解机制的源头预防作用”[2]，也说明医调“广东模式”的成效更加显著。
以上一系列指标、数据和事实，为广东医调委在全国医调组织中唯一获得“2016全国创新社会治理先进机构”殊荣，奠定了坚实的基础。
    回顾广东医调委参与法治社会建设的成果不难发现，广东医调人始终坚持贯彻落实人民医调工作三项核心思想：一是主动协助政府化解社会矛盾，及时到达现场处置“医闹”，积极参与创建“平安医院”；二是积极帮助医院将医疗纠纷从院内转移出院外，维护医院正常的诊疗秩序；三是搭建专业的第三方调解平台，为医患双方提供公平、公正、中立的调解服务。凡此种种，深刻体现了广东医调委化解医患纠纷、积极参与社会共治，使患方满意、医方满意、政府与社会满意的三大核心价值。
三、广东医调委参与法治社会建设的具体做法
广东医调委在省综治办、卫计委和司法厅等相关部门的指导下，经过五年多的探索与实践，开创了社会组织运用市场机制解决社会问题的新局面，在总结过往调解机制的基础上，创新和完善了一套更适合、更有效解决医患纠纷的一体化医疗风险分担机制，即医调“广东模式”。其特点是“保、调、赔、防、管、法”联合应用，着力于搭建平台、健全机制、完善制度、强化保障，主动与医疗纠纷其他化解方式衔接配合。
（一）“保”是基础
“保”即引入保险经纪（机制）推广医疗责任保险和医疗意外保险。医患之间因“过失”纠纷而引发的经济赔偿矛盾通过医疗责任险转化解决；医院的医疗过失责任风险通过医疗责任险进行转嫁处理。具体做法是：广东医院协会委托江泰保险经纪股份有限公司（简称“江泰经纪”）通过全国招投标，成立了有九家保险公司共同组成的共保体，承保医疗机构的医责险业务，解决了由单一保险公司承保可能导致的赔付力度不足的问题，分摊了赔偿风险，减轻了保险公司单独承保的经营压力，确保了保险赔付的能力。发生医疗责任索赔案或纠纷后自动纳入广东医调委进行调解，将医患纠纷从院内转移到院外，及时化解医患双方的直接对立情绪。医疗责任保险合同条款明确规定，经人民调解达成的调解协议金额由保险公司负责赔付。通过保险经纪公司组织的医疗责任保险来解决医疗纠纷赔偿问题，有效地化解了医疗机构和保险公司之间的“医保矛盾”，能够促使医院客观看待自身的医疗过失，主动积极承担相应医疗责任，重建医患双方和谐关系。
2016年，江泰经纪广东营业部联合广东医调委组织保险公司将医疗责任保险与医疗意外保险结合起来，把医疗意外纳入保障范围，从不同层面对患者和医疗机构提供保障。特别是针对手术科室意外频发推出的“手术意外险”项目，将风险保障覆盖各级各科住院择期手术，对住院期间因手术、麻醉、术后并发症所致的严重后果给予及时的经济补偿，减少因手术而带来的意外损失。该项目更多地是从社会公益性方面考虑，以基本保持盈亏平衡为主要原则，最终目的是为了发挥保险的风险转移及社会管理功能，融合社会化管理制度和资源优势,形成一体化的医疗风险共担机制。
由于江泰经纪和广东医调委的组织、参与、监督和服务，医疗责任保险和医疗意外保险促进了医院主动、自愿申请调解，明显加速了医疗纠纷人民调解工作的进程，为法治社会建设提供了新生的法治力量。
（二）“调”是核心
“调”即调解医患纠纷。2011年，江泰经纪广东营业部创设独立于卫生行政、司法等政府部门的广东医调委，聘请、培训“懂医疗、懂法律、懂调解、懂政策”的专业人士在一线调处医疗纠纷，在医患之间搭建平等沟通、协商解决纠纷的平台。具体做法包括：
广东医调委组建医学、法律专家库，承担对医患纠纷案件进行定性、定责的任务。赔不赔，赔多少，不是患者说了算，不是医院说了算，也不是医调委说了算，更不是由保险公司或者江泰经纪说了算，而是由第三方法律、医疗专业人士组成的专家评鉴会来评定。
评鉴专家是应邀以个人名义参与争议医疗行为评鉴的资深医生、法官、律师，以及社会相关的监督人员等，涵盖了多个专业，权威性和可选择性有了充分保障。评鉴会是为构建和谐医患关系搭建的平台，由人民调解员主持，实行随机抽取专家制度和回避制度相结合。评鉴会上，医患双方有机会充分陈述，参会专家可提问各种相关问题，然后对诊疗、护理和管理过程中是否存在医疗过失以及医患纠纷发生的前因后果进行深入剖析，最后给出专业的评审意见。调解员以此为据，开展调解，通过沟通、协商、疏导，力促达成调解协议。
对于医疗纠纷处理中最棘手的“医闹”问题，广东医调委从来都是迎难而上。接到报案后，安排调解员第一时间到达闹事现场，亮明独立调解身份，及时疏导患方不良情绪，对死因存在质疑的，引导患方接受尸检，尽力劝阻违法违规行为，劝导患方遵循合法途径解决纠纷。经调解员反复劝导，如患方仍继续采取过激、不法行为的，医调委积极配合公安、政法部门依法处置，以保障医务人员的人身安全及医院的正常诊疗秩序。“医闹”平息后，医调委积极引导患方接受调解，并要求政府部门回避参与调解过程。此举即可规避医患双方对政府行政干预的质疑，又可减轻政府处置医疗纠纷的压力，一定程度上扭转了目前社会普遍认为的“大闹大赔、小闹小赔、不闹不赔”的错误观念。 
（三）“赔”是保障
“赔”既赔偿或者补偿患者损失。广东医调委是保险托底，“调赔结合”建设法治社会的参与者和践行者。广东医调委和江泰经纪设计并推行的人民调解与医疗责任保险有效衔接的“调赔结合”全省统保方案，一方面将医疗纠纷从院内转到院外，实现院外调解，化解“医患矛盾”。医调委根据第三方专家评鉴会意见，在分清是非的基础上，按照或参照相关法律、法规和司法解释规定的赔偿项目、赔偿标准和计算方法拟定调解方案，力劝纠纷双方让步、接受，调解成功的立即签订调解协议。保险公司依据专家意见书对调解协议中有关医疗纠纷责任、赔偿问题解决方案进行认定，并按医责险和（或）医疗意外险合同赔偿，最终圆满解决纠纷。
鉴于对“赔”是保障的深刻理解，对于医院无过失的医疗损害，医调委不是仅仅“依法”简单处理，而是从案件实际出发，从医患双方的情况出发，以情以理，或者说服医院基于“病人中心”理念适当补偿，或者劝解患者放弃不合情理的诉求，多数情况下兼而有之，收到了满意的社会效果。
另一方面，根据“调赔结合”全省统保方案，江泰经纪协助参保医疗机构索赔，保障其合法权益，通过医调委专家论证应承担（部分）责任并达成赔偿协议的案件，都得到了保险公司及时赔付，统保项目没有出现少赔、惜赔、不赔等情况，从而确保整个“调赔机制”顺利运行。经过五年多的运行，统保医院医疗纠纷通过“人民调解与医疗责任保险”方式解决比例一直稳定在90%以上，“广东省医疗责任保险统保”项目让全省医患关系有了明显好转。
（四）“防”是底线
“防”即着力防控医疗风险。广东医调委始终把社会效益放在首位，力争防范医疗风险于未燃。为此，定时定人对医疗纠纷案件的发生、结案、赔付情况进行数据统计分析，掌握纠纷发生的风险、风险因素，探讨其原因和防控措施，及时向江泰经纪、承保的保险公司和参保的医疗机构反馈信息，力促形成多方共同管控医疗风险的合作方式。
广东医调委主要通过四项措施防控医疗风险。一是专家讲师团宣讲，即邀请医调委的医学、法律专家库成员，结合已评鉴的医疗纠纷案件，在各参保医院举行风险防范讲座，协助医院加强医疗质量管理。迄今为止，举行了超过400场次各类型、各形式的医疗质量安全与风险防范培训或交流研讨会，医务人员参与达16万人次。二是在医疗纠纷多发医院派驻巡视员。巡视员根据自己掌握的情况，参与驻地医院医疗风险防控。三是在主办的《广东医调》开辟“临床风险控制”、“防风墙”、“医案剖析”等栏目，从不同的角度介绍、分析、研究如何防控医疗风险。四是协助卫生行政部门建立医疗纠纷责任追究制度，从制度上减少医疗纠纷发生。与此同时，由江泰经纪组织保险公司适时利用保险价格杠杆的激励、约束功能，促进医疗机构转变观念，提高医疗风险防范意识，提升服务质量和安全管理水平。
实践证明，通过一系列风险防范措施提升医疗机构的抗风险能力，是广东医调委参与医疗领域法治社会建设具体的专业形式。究其原因，上述各项措施的实施，都离不开法治框架、法治思维和法治方式，而其最终效果也体现在参保医院依法管理和控制医疗风险的能力增强、患者满意度的提高、“医闹”事件的减少，这些法治社会的目标上。
（五）“管”是平衡
“管”即参与医疗领域社会管理。一是建立由政府和大众媒体监管的机制，对社会影响大、争议大的纠纷调解案件，主动邀请新闻媒体参与全程报道，并向政府及其相关部门公开。此举有效促进了医调委各项工作公开透明，保证纠纷调处公正、公平、公开。2012年3月22日，中央电视台“焦点访谈”曾全面报道广东医调委调解医疗纠纷的全过程和社会各方的反响。
二是在医疗领域发挥社会组织监督管理作用。例如，从案件中发现医务人员违规甚至违法的执业行为，及时告知医院，严重的通报卫生局，督促相关人员、机构依法依规执业，提高医疗质量。又如，在医疗纠纷处置时出现卫生行政部门、公安部门、基层政府不作为或者错误作为的，及时告知、指出或者纠正，进行政策法规宣导，严重的通报纪检部门。对于不接受政策法规指引违法作为的，甚至向检察机关实名举报，促进依法办事、依法处置医闹事件。
三是探索建立医疗机构第三方评价体系。通过对医疗纠纷案件的回顾性调查、纠纷发生原因的剖析、医院风险管控能力的评估、社会公众就医体验的反馈等多方因素综合考评，组织力量从第三方社会组织的角度对各级各类医疗机构进行医疗质量和患者安全情况评定，力图为政府、社会提供包括医疗领域法治社会建设情况在内的真实、有效的评估结论和评价数据。
（六）“法”是条件
    “法”包含理念层面和制度层面双重含义。在理念层面，广东医调委明确医调工作必须遵循法治，必须在法治框架下行动，以法治精神和原则为指引。为此，十分强调人民调解员法治信念、法治思维和法治能力的培养。医调委严格按照《广东省医疗纠纷预防与处理办法》和多部委相关规范性文件，引导医患双方通过法定途径解决医疗纠纷。对于具体案件的调解，广东医调委作为专业的人民调解组织，则依照《侵权责任法》、《人民调解法》等相关法律和司法解释对纠纷进行调处，从医患的身份核实到第三方定责再到依法定损，均严格遵循相关要求、标准办理，保证调解方案的合法性、合理性、公正性和专业性。
医调工作必须遵循法治的另一层含义是，广东医调委除保证自身业务的专业性、合法性外，对医疗纠纷涉及的多方主体积极地进行政策、法规的宣传，引导医患双方通过法定途径进行纠纷处理，并依据法律、法规进行理性维权；而对于医疗纠纷处理相关的其他部门，医调委采取积极主动的态度，在调处纠纷之余走访医疗纠纷处理的相关部门，包括卫生行政部门、公安、街道、维稳等部门，开展工作交流，必要时进行政策、法规宣讲，以期达成共识，形成各方一致的依法处理纠纷的氛围。
在制度层面，“法”，又有两层含义，一是广东医调委的制度建设，二是国家、政府层面的相关法制建设。
为提高调解效率，更好地服务当事人，根据医疗行业性、专业性调解的特点，参考兄弟省市调解组织的调解制度，以及人民调解、行政调解等其他类型调解的程序，经过数年的摸索、完善，广东医调委逐步形成了一整套医患纠纷调解制度、规范和操作流程，包括：1、汇编适用于全行业的基础性调解规范和程序；2、制定调解程序规范，完善诉调对接流程；3.制定调解员规范，提升队伍专业化水平；4.制定调解工作的制式文书，统一规范具体调解行为。具体包括《医患纠纷调解患方申请书》、《医患纠纷调解医方申请书》、《受理通知书》、《不予受理通知书》、《患方亲属关系证明（模板）》、《调解材料接收单》、《调解笔录（含生存版本、死亡版本）》、《案件初步分析意见书》、《医案损失评估意见》、《医患纠纷案件伤残等级核定表》、《人民自行和解协议书（含生存版本、死亡版本）》、《终止调解通知书》、《司法确认申请书》、《档案立卷归档标准》14个制式文书。实践表面，这一整套调解规范、程序和制式文书，对于搞好医调工作具有极强的指导性和可推广性。
    在国家、政府层面，广东医调委逐渐意识到完善保险与卫生法制的重要性，意识到在当前医患法律纠纷高发的背景下,为了确保“保调结合”引入保险经纪人制度的“广东模式”具有更加广泛的适用性，必须从国家层面完善相关立法，推进医疗责任险、医疗意外险和保险经纪制度建设。广东医调委目前正在组织力量开展相关立法研究，并适时提出相应的的专家建议稿。
经过数年耕耘，广东医调委探索的这样一套医疗风险分担机制获得了社会和相关各界的普遍认可。除前述2016年所获荣誉外，2014年，国家卫计委、司法部、公安部、中央综治办等有关部门专程赴广东医调委进行调研，并给予高度评价。2015年8月，广东省副省长温国辉莅临指导工作，充分肯定医调“广东模式”及其运作成效。2015年9月，中国保监会副主席周延礼等中国保监会成员调研广东医调委，同样高度认可医调“广东模式”，鼓励实现社会效益和经济效益双丰收。
           四、广东医调委参与法治社会建设的体会
    法治社会具有“人民性、普遍性、系统性、全面性、平等性和公正性六大特征。”[4] 广东医调委在探索医调“广东模式”专业从事医疗纠纷人民调解、参与法治社会建设的过程中，深深体会到，促进医患关系和谐，既要弘扬社会主义“核心价值观”，又要贯彻法治社会建设的精神，并且处理好与法治政府、法治经济建设的密切关系。
（一）医调工作要弘扬“核心价值观”
    在社会转型时期,法治社会的建立,“离不开公民社会的培育、公民文化的弘扬和公民意识的塑造”，“公民责任意识包括公民责任感、法律规则意识、理性意识和道德责任意识等要素”[5]。把公民意识尤其是公民责任意识贯彻于医调工作中，首先意味着医调工作要弘扬我国社会主义“核心价值观”。对此，广东医调委深有体会。
     广东医院调委成立以来，始终坚持“四个满意”的工作要求，把患者及其亲属满意、医疗机构满意、政府满意和人民群众满意作为医患纠纷调解工作的追求目标，彰显广东医调委的社会责任。为此，广东医调委，始终坚持以“核心价值观”培训新入职的调解员和助理调解员，并要求把“核心价值观”尤其是“自由、平等、公正、法治”，以及“文明、和谐”、“敬业、诚信、友善”等理念贯穿于医调制度建设中，贯穿于医疗纠纷调解工作中，逐步凝结成了“认真、专业、担当”的广东医调文化，使之成为调解员的行为规范和要求，收到了很好的社会效果。
    广东医调委认为，作为枢纽型社会组织，无论是继续做好服务民生、解决社会难题，还是加强自身组织建设、创新社会管理服务体系、促进医疗领域法治社会建设，为了广东医疗卫生事业发展，为了维护社会和谐、稳定和繁荣，为了人民群众的健康利益，必须在思想建设上不断弘扬“核心价值观”。唯其如此，才不致于在医调委和广东医调事业的发展之中迷失方向。
（二）医调工作要贯彻法治社会建设精神
人民性对于法治社会建设具有根本性。所谓人民性,就是建设法治社会要坚持人民主体地位，是“为了人民、保护人民、依靠人民、造福人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,....,维护社会公平正义,促进共同富裕。”[4] 广东医调委五年多的实践表明，在参与医疗领域法治社会建设过程中，“保、调、赔、防、管、法”联合机制“六字诀”，其本质就是围绕“人民性”三个字展开，解决了一个为了“谁”的问题。只有首先解决好这一问题，专业性的医调工作才能得到更加广泛的支持，广东医调的路子才能越走越宽，从而较好地实现了医调“广东模式”人民性与专业性的紧密结合。
此外，在参与法治社会建设方面，广东医调委探索的医调“广东模式”也较好地体现了“普遍性、系统性、全面性、平等性和公正性”的要求。广东医调委积极参与《广东省医疗纠纷预防与处理办法》的立法工作。该办法自2013年6月1日起实施后，广东医调委遵循法治精神，以平等原则和公正原则执行该办法各章各条的要求。在具体的调解活动中，广东医调委根据自身枢纽型社会组织的特征和医疗纠纷独立第三方调解的特点，按照《中华人民共和国人民调解法》的精神、原则和具体要求，开展了大量独立的调解活动，社会服务所及，目前已经覆盖了南粤大地绝大多数区域。与此同时，广东医调委严格要求下属调解机构和调解员廉洁守法，不得做任何有损广东医调委“中立、独立、客观、公正”形象的事。例如，要求调解员不得接受医院提供的免费体检，更不能接受任何一方当事人的吃请送礼。
凡此种种，不仅基本解决了广东医疗领域法治社会建设所要求的普遍性、全面性、平等性和公正性问题，而且在医疗领域较好地落实了“法治社会建设是贯穿于立法、执法、司法、守法各个环节”[4] 的系统性要求。
广东医调委致力于建设和谐医患关系促进社会和谐。那么，法治社会建设与和谐社会建设是否存在冲突呢？理论上，法治社会与和谐社会“能否共存及如何共存”不无讨论，因为“两者之间未必完全同质”，“在预设的背景、运作的规范、人性的假定及价值的取向上各有不同。”[6] 然而，理论研究同时也表明，法治如能满足下列条件，可促成和谐社会的形成：“在观念上，确立国家有限、社会自治、个人本位的法律基准；在标准上，以自由、合作为基础，形成和谐社会的法律尺度；在形式上，以法律下的‘人的联合’作为和谐社会运作的基础。”[6]
广东医调委的实践则表明，医患纠纷第三方专业性的人民调解，能够巧妙地糅合“刚性法治与柔性法治”、“人的自利与利他”、“法律与非正式规范”，例如，法律与情理，这三者之间的关系。也就是说，法治社会与和谐社会可以共存，而第三方专业性的人民调解，则为法治社会与和谐社会建设的统一提供了植根于基层、民间和专业领域的生活基础和事实基础；不仅如此，这样一种“生活基础”、“事实基础”恰恰发生于当下社会矛盾最为尖锐的医疗领域。这充分说明，只要贯彻法治社会建设精神，实践良法善治，就能和谐医患关系，构建和谐社会。
（三）医调工作要处理好与法治政府建设关系
    “激发社会组织活力”是法治社会建设的基本要求。在探索医调“广东模式”过程中，广东医调委深感“激发社会组织活力”的重要性。这就要求“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”[7] 要做到这些，处理好与法治政府建设的关系，即明确“建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标”[8]，是必须的。
     广东医调委在参与法治社会建设过程中，得到了省政府和相关政府部门的指导、支持和配合。然而，也有个别地方的个别政府部门对通过激发社会组织活力来加强社会建设、创新社会管理、建设法治社会，认识不足，仍然习惯于沿用过去政府包办一切的旧观念、老做法来解决包括医患纠纷在内的社会矛盾，不仅排斥广东医调委，甚至企图以长官意志解决这些矛盾。这种错误思想和行为，不仅可能激化医患双方的矛盾，促使医患矛盾的升级，也违背了中央关于法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”建设的指示精神。从根本上说，“三位一体”建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。医患矛盾作为医疗行业乃至全社会的重大问题，同样需要在“三位一体”建设的框架下依法解决，尤其需要通过“激发社会组织活力”的方式解决。在对待社会组织参与医患纠纷调解问题上，任何主观主义、部门利益，都有可能妨碍医患纠纷的公正依法处理，阻碍和谐医患关系建设，进而影响法治社会建设的进程。更多还原
基于此，建议加快地市法治政府建设的进程，提高基层政府依法行政能力，促进基层政府在创新社会管理、建设法治社会过程中不缺位、不越位和不错位。
（四）医调工作要处理好与法治经济建设关系
    在现代化的征程中,广东与全国其他地方一样,整个社会面临着许多新挑战和新矛盾,传统的社会管理模式已经不能适应法治社会建设的需要，通过保险经纪把保险业的社会管理功能引入法治社会建设中，必然要求处理好与法治经济建设的关系。在医疗领域，这意味着医调工作要处理好与法治经济建设关系。更多还原
对此，广东医调委的体会是，“法治社会的建设，法律制度的完善，需要紧跟社会的发展需求，让每位公民都能时时处处感受到法律赋予的权利，体现的公平和正义。”[9] 而把保险、保险经纪、医疗与法律紧密结合，实现医疗法治下每个患者和医务人员都有保险保障且运作上有法可依，需要构建一种更为简洁方便、覆盖面更加广泛，同时“由国家立法作为强制性保障的医疗责任保险”。[10]相对于其他调解机构和机制，广东医调委之所以能够更好、更有效地解决医患矛盾这一社会问题，得益于将医患纠纷人民调解与医疗责任保险全省统保相结合的医调“广东模式”——医患纠纷综合调处的一种社会管理创新模式，通过“三个第三方”，即调解主体的第三方、专家论证的第三方、损害赔付的第三方，建立了一个多元化的、一站式医患纠纷专业调解服务平台，既为医患双方搭建了一个更完善和更到位的调解服务体系，也通过保险经纪的监督管理服务功能，成功地沟通了保险公司与医疗机构之间的联系，促使保险公司承担了依照医疗责任保险合同和（或）医疗意外保险合同应当承担的医疗执业风险。
在这样一种机制下，广东医调委的运作经费完全通过市场机制解决，争取不给政府带来额外的财政负担。江泰经纪通过全国招投标组建保险共保体，相关法律文书明确规定广东医调委的运作经费来源于江泰经纪部分服务佣金，而保险经纪公司的服务佣金，依市场惯例来源于共保体系的市场营销费和服务费，不与医患纠纷的调解和保险公司的赔付挂钩。这种公开、透明、合法、独立的资金来源方式，既需要法治经济环境支撑，又促进了法治社会建设，使得广东医调委的运作真正独立于卫生行政、司法部门，有力地保障了广东医调委建立“公平、公正、中立”的社会形象，公信力不断提升，为处理好法治社会建设与法治经济建设的关系，提供了有价值的实证。
总之，广东医调委以其实践深刻体会到，法治社会建设必须以“创新社会管理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力”为契机，从改革中寻求和挖掘社会自我完善和创新的推动力，逐步消除那些阻碍、制约社会发展进步的因素。
五、广东医调委参与法治社会建设的期待
广东医调委在参与法治社会建设的实践中，有自己独特的体会，也遇到了某些困难和问题，产生了对于医疗领域法治社会建设的某些期待。
（一）期待科学立法
“完善立法，为法治社会建设提供完备的制度规范体系”，“完善社会纠纷预防、化解的体系和机制”[11]，是法治社会建设的前提。在医疗领域法治社会建设方面，目前医疗纠纷处理仍然处于“双轨制”状态中，《侵权责任法》虽然明确医疗损害赔偿纠纷应按照侵权责任法进行处理，但是，《医疗事故处理条例》并未明令废止，导致实务中医疗过失、医疗事故、医疗差错等多种制度、认定标准并存，赔偿适用标准也存在人身损害赔偿和事故赔偿两套标准。加上医疗损害程度认定标准模糊，在实践中，无端增加了维权成本及纠纷处理难度。因此，搞好医疗领域法治社会建设，我们首先期待统一法律制度，结束医疗纠纷处理的“双轨制”状态，并且统一、细化医疗过失认定标准、医疗损害标准、赔偿标准和计算方法。
当前，医疗损害技术鉴定同样存在医学会医疗事故鉴定和医疗损害司法技术鉴定“双轨制”，导致重复鉴定，医患双方负担加重，诉讼时间延长，社会和司法资源浪费，医疗损害技术鉴定公信力降低等问题。因此，我们期待构建统一、独立的医疗损害技术鉴定体制，建立责任机制，实现权责统一。　
立法期待的另一个问题是，人民调解与医责险相衔接的机制需要立法加强、立法保障。建议从国家层面推进医疗责任险、医疗意外险和保险经纪制度的相关立法。以保险经纪制度立法为例，一个完善发达的保险市场除了包含保险人、被保险人／投保人两个市场主体之外，还必须要有保险经纪人等保险中介人的参与。法律上，“保险经纪人是基于投保人的利益，为投保人与保险人订立保险合同提供中介服务，并依法收取佣金的机构。”（《保险法》第118条）。建立保险经纪人制度的目的，是为了打破了保险市场旧的利益格局，保护被保险一方（例如医责险的投保人和被保险人）利益，使得保险市场的天平趋于平衡。然而，备受世界保险业重视的保险经纪人在我国的保险市场上，发展并不顺利，保险经纪业务发展缓慢，难以发挥其应有的作用，导致被保险一方难以从中受益。凡此种种，需要在我国《保险法》框架下制定《保险经纪条例》，不仅将《保险经纪机构监管规定
（二）期待严格执法
期待相关行政主管部门克服医患纠纷行政处理理念上的偏差。近年尤其是2016年以来，医疗纠纷的处理已经得到国家多部委的重视，多次联合发文，甚至将“未经定责不得赔偿”明确规定为医疗纠纷处理的要求。但在实际执行中，对医疗纠纷的处理，特别是当医疗纠纷上升为群体性事件时，一些相关部门始终以维稳思维、人治方式进行处理，主观随意，而不是引导医患双方依法办事。造成这种状况，既有政策传达不到位的因素，也有行政部门固有思维难以纠正的因素，还可能有其他复杂因素。对此，我们期待，遇到政府相关部门参与医患纠纷处理的情况，同样应明确由医调委进行调解，政府则监管调解过程的公平性和公正性，而不应参与具体调解事宜。这样处理，既可以保证调解的公平公正，也是政府相关部门引导和监督社会力量化解医患纠纷的重要体现。
期待完善协调联动机制。化解医患矛盾同样需要“建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制”。目前在一些以“医闹”为表现形式的医疗纠纷案件中，仍有个别公安干警不作为，不仅不能有效化解激烈的医患矛盾，反而还助长了某些不法和犯罪行为的嚣张气焰，易造成恶劣影响。对此，建议加强对公安干警的监督和指导，要求他们在出现“医闹”等违法犯罪行为时，应及时依照相关法律、法规及时予以制止，防止事态进一步扩大，并支持医调委调解员现场对医患双方进行引导，促使医患双方进入合法程序解决纠纷。
（三）期待公正司法
期待司法体系处理医疗纠纷的偏差尽可能减少。首先，医疗纠纷所涉法律适用较为复杂，加之医疗本身的专业性，导致法院系统医患纠纷处理能力较为薄弱，无法清晰把握医疗纠纷的责任界定，法律适用问题也常存争议。常见的如举证责任问题，始终无法达成共识，导致医疗纠纷处理错误，进而造成二审、重审的案例并不少见，加上医疗纠纷诉讼程序的时间长、成本高这些因素，大大增加了医患双方的诉讼成本。[12]
其次，司法鉴定方面。目前司法鉴定所的水平参差不齐，且医疗本身的专业性和复杂性，导致司法鉴定的意见五花八门，客观性和公正性不足，一些鉴定意见严重失实，有的甚至成为医患某一方谋取不当利益的工具，某些司法鉴定所收费高昂。对司法鉴定所开展的医疗损害鉴定，急需统一的监管、规范，做到鉴定标准一致、收费标准统一。
第三，期待大量优秀医疗律师介入。医调委有机会接触许多医疗纠纷代理律师，但优秀医疗律师极少，绝大多数代理人对相关法律不熟悉，对案件事实和因果关系认识错误，错误引导医患双方，导致纠纷调处困难，甚至出现代理律师煽动患方采取非理性行为，使单纯的纠纷演变为有组织的群体事件。
（四）期待普遍守法
法治社会建设，和谐医患关系构建，需要普遍守法。守法的前提是知法。对于医疗纠纷的处理，公众普遍缺乏基本的了解及相应的法治意识。这既有医疗本身的专业性及和相关医疗法规的复杂性因素，也有普法宣讲不到位的因素。如果说患方因专门知识及相应信息来源渠道的限制，“不知法”可以理解，那么，医疗机构和医务人员，在相关法律意识和知识方面亦较为缺乏，这是不可接受的。作为纠纷处理的责任主体，如果医疗机构本身没有依法处理纠纷的意识，无疑将导致纠纷处理源头上的错误，十分不利于医调工作的开展。
部分医疗单位对如何防控医疗风险认识明显不足，也是限制医疗纠纷第三方人民调解发挥应有作用的重要原因。迄今为止，仍有许多医院没有加入到全省医疗责任险统保方案中，不能通过保调结合机制转嫁自身医疗风险，既给自身造成了沉重的经济负担和较高的执业风险，也不利于和谐医患关系和法治社会建设。这种现象的背后，有医疗机构自身的问题，也有一些地方相关部门不重视的问题。
（五）期待政府支持
化解医疗纠纷，医调委责无旁贷、义不容辞。但是，如果仅仅只是医调委的努力，没有政府和社会的支持，时间一长，有可能独木难支。为了医患纠纷第三方调解事业的可持续发展，期待各级党委、政府对医患纠纷第三方调解事业给予必要支持，研究解决医患纠纷第三方调解事业中存在的困难和问题，加强工作指导，支持建立事业经费多元筹措渠道：一是将市场竞争机制引入医患纠纷人民调解，推动更多医疗机构加入医调“广东模式”运作；二是对成效突出的第三方调解组织，建议政府采取购买公共服务方式“以案定补”，给予结果导向的适当财政补贴；三是鼓励利用民间渠道募集事业经费，例如，支持医调委通过吸纳社会捐款、公益赞助等符合国家法律规定的渠道筹集资金，促进医患纠纷第三方专业化调解的规范和长远发展。对于筹集的资金，医调委有义务确保合理合法使用、公开透明、接受监督。
从本质上讲，政府支持建立医患纠纷第三方调解经费来源多元化渠道，是由人民调解委员会自治性、公益性的社会组织性质决定的。其事业经费的来源在《慈善法》框架下可具有一定的灵活性。
以上说明，广东医调委参与医疗领域法治社会建设，期待相关法律领域立法层面更为清晰的划分、界定，期待执法和司法层面的依法办事，期待社会大众和医疗机构法治意识的培养，也期待政府和社会的必要支持。 医调“广东模式”的六字诀“保、调、赔、防、管、法”联合机制，催生了医疗纠纷化解的新理念——从对抗走向对话，从诉讼走向协商，从单一价值走向多元目标，从胜负之争走向争取双赢。这样的结局，既保障了医患双方合法权益不受侵犯，解决信息不对称带来的矛盾，同时也通过广东医调委这一公平公正的第三方平台，体现出政府宏观监管、社会组织具体化解社会矛盾，这样一种法治社会建设新探索。
广东医调委以其参与法治社会建设的实践证明，社会组织参与法治社会建设，可以促进社会管理创新的法治化，可以充分发挥广大人民群众参与国家和社会管理的主动性和积极性，推进社会管理主体多元化。
广东医调委的实践，是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“创新社会治理体制”，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”的具体体现，期待以“创新社会管理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力”为契机，从改革中寻求和挖掘社会自我完善和社会管理创新的推动力，逐步消除那些妨碍和谐医患关系建设的因素。
参考文献
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